8月2日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)【2017】89號文，下文簡稱“89號文”），中國版“市政收益?zhèn)�”辦法宣告推出。

89號文指出嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額不得突破專項(xiàng)債務(wù)限額。各地試點(diǎn)發(fā)行專項(xiàng)債券規(guī)模，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排，包括當(dāng)年新增專項(xiàng)債務(wù)限額、上年末專項(xiàng)債務(wù)余額低于限額的部分。

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者了解，這是首次明確地方債的限額管理，除了當(dāng)年新增債務(wù)限額，還包括“上年末債務(wù)余額低于限額的部分”。

2016年各地加大化解存量債務(wù)力度，地方實(shí)際債務(wù)余額普遍低于限額，這個差額為后續(xù)舉債騰出空間。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者查閱財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2016年末地方專項(xiàng)債務(wù)余額約5.53萬億元，而調(diào)整后2016年末專項(xiàng)債務(wù)限額約為6.47萬億元，這中間存在約9400億元差額。

此前，財(cái)政部聯(lián)合其他部委推出了土地儲備、收費(fèi)公路兩個專項(xiàng)債品種，這次中國版“市政收益?zhèn)�”�?shí)施方案則交由省級財(cái)政部門負(fù)責(zé)。

89號文指出，省級財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定分類發(fā)行專項(xiàng)債券試點(diǎn)工作實(shí)施方案，重點(diǎn)明確專項(xiàng)債券對應(yīng)的項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案、分年度融資計(jì)劃、年度擬發(fā)行專項(xiàng)債券規(guī)模和期限、發(fā)行計(jì)劃安排等事項(xiàng)。分類發(fā)行專項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模。

與土地儲備、收費(fèi)公路專項(xiàng)債類似，目前市政收益?zhèn)�仍由省級政府代為發(fā)行。

89號文指出，市縣級政府確需舉借相關(guān)專項(xiàng)債務(wù)的，依法由省級政府代為分類發(fā)行專項(xiàng)債券、轉(zhuǎn)貸市縣使用。專項(xiàng)債券可以對應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個項(xiàng)目集合發(fā)行，具體由市縣級財(cái)政部門會同有關(guān)部門提出建議，報省級財(cái)政部門確定。

地方發(fā)行專項(xiàng)債券，應(yīng)做好債券信息公開工作。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在門戶網(wǎng)站等及時披露專項(xiàng)債券對應(yīng)的項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案、專項(xiàng)債券規(guī)模和期限、發(fā)行計(jì)劃安排、還本付息等信息。行業(yè)主管部門和項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)及時披露項(xiàng)目進(jìn)度、專項(xiàng)債券資金使用情況等信息。

2017年優(yōu)先選擇土地儲備、政府收費(fèi)公路2個領(lǐng)域在全國范圍內(nèi)開展試點(diǎn)。89號文鼓勵有條件的地方立足本地區(qū)實(shí)際，圍繞�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委、政府確定的重大戰(zhàn)略，積極探索在有一定收益的公益性事業(yè)領(lǐng)域分類發(fā)行專項(xiàng)債券，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，項(xiàng)目成熟一個、推進(jìn)一個。

89號文還明確，除土地儲備、收費(fèi)公路額度外，各地利用新增專項(xiàng)債務(wù)限額，以及利用上年末專項(xiàng)債務(wù)限額大于余額的部分自行選擇重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券的，由省級政府制定實(shí)施方案以及專項(xiàng)債券管理辦法，提前報財(cái)政部備案后組織實(shí)施。

這也意味著，2016年度內(nèi)地方化解專項(xiàng)存量債的做法，雖然為專項(xiàng)債發(fā)行騰出了9400億元空間，但2017年度內(nèi)，地方實(shí)際能利用的專項(xiàng)債空間要刨除掉土地儲備、收費(fèi)公路騰出的空間，這兩個品種專項(xiàng)債仍需按財(cái)政部下達(dá)的額度及制定的統(tǒng)一辦法來執(zhí)行。

千億級中國版“市政收益?zhèn)�”雛形：債務(wù)限額下項(xiàng)目收益融資自求平衡

地方政府融資體制變革正進(jìn)一步深化，其唯一融資手段發(fā)行地方政府債券正不斷細(xì)化，隨著地方政府專項(xiàng)債券兩大細(xì)分品種——土地儲備專項(xiàng)債券和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的推出，中國版的地方政府市政項(xiàng)目“收益?zhèn)��?下稱市政債)雛形初顯。

8月2日，財(cái)政部網(wǎng)站公布《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》(下稱《通知》)，旨在地方政府債務(wù)限額這一前提下，按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，同步研究建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，從而立足國情打造中國版的地方政府市政債。

多位接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家認(rèn)為，與美國等其他國家市政收益?zhèn)�相比，我國的市政債有明顯特點(diǎn)，比如地方政府發(fā)債規(guī)模受中央限制，發(fā)債主體只能是31個省級政府和5個計(jì)劃單列市。不過強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目收益與融資自求平衡，發(fā)債走市場化道路，有利于控制風(fēng)險，是我國地方政府債券發(fā)展的重大突破，也是前期試點(diǎn)基礎(chǔ)上對中國版市政債的全面推廣。

探索中國版市政債

為了實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)大規(guī)模投資和代際公平，世界上主要國家發(fā)展以地方政府為主導(dǎo)的市政債體系，且由于國情不同，各國市政債各有特色。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)鄭春榮教授告訴第一財(cái)經(jīng)記者，各國市政債管理方式不同，美國屬于市場主導(dǎo)完全競爭的市政債融資模式，債券發(fā)行條件、審批規(guī)則由州政府定，州以下地方政府有權(quán)力獨(dú)立發(fā)行市政債，這與聯(lián)邦財(cái)政體制下地方政府財(cái)權(quán)獨(dú)立相關(guān)。單一制財(cái)政體制的日本市政債體系具有較強(qiáng)的行政色彩，中央和上級政府對地方發(fā)行市政債具有一定審批權(quán)。加拿大發(fā)市政債則是通過多個城市為單元設(shè)立區(qū)域城市金融委員會的區(qū)域聯(lián)合融資模式。

經(jīng)過二十余年摸索，中國正在打造符合國情的市政債。

1994年的預(yù)算法明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，而承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的地方政府在市政建設(shè)融資需求大和政績沖動背景下，借道地方政府融資平臺公司來進(jìn)行灰色融資；2008年金融危機(jī)下國務(wù)院推出穩(wěn)增長4萬億投資計(jì)劃和政策放寬；2009年平臺公司發(fā)債額度井噴，為了控制地方債務(wù)風(fēng)險，國務(wù)院加強(qiáng)平臺公司管理；2010年之后逐步規(guī)范；2014修訂的新預(yù)算法和公布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(下稱43號文)構(gòu)建了地方政府舉債融資機(jī)制的法律制度框架，徹底剝離融資平臺公司的政府融資職能，地方政府融資唯一合法途徑是發(fā)行地方政府債券。

其實(shí)，為了滿足地方融資需求和探索地方政府發(fā)行債券融資，早在2009年，中央政府通過國債轉(zhuǎn)貸和地方政府債券試點(diǎn)等方式不斷探索地方政府融資模式，地方政府債券發(fā)行也經(jīng)歷了“財(cái)政部代發(fā)代還”、“部分試點(diǎn)地區(qū)自發(fā)財(cái)政部代還”和“部分試點(diǎn)地區(qū)自發(fā)自還”三個階段，隨著新預(yù)算法施行，地方政府債券成為唯一合法融資渠道，債券自發(fā)自還也擴(kuò)圍到31個省(區(qū)、市)和5個計(jì)劃單列市。

43號文和隨后的文件將地方政府債券劃分為一般債券和專項(xiàng)債券。即對沒有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行一般債券融資，主要依靠一般公共預(yù)算收入償還，納入一般公共預(yù)算管理。對有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，納入政府性基金預(yù)算管理。

相比于沒有收益支撐的一般債券，擁有一定收益的專項(xiàng)債券發(fā)展空間更大，為了根治地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為并滿足地方融資饑渴，財(cái)政部加大了“開前門”力度，試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種，近期已經(jīng)推出土地儲備專項(xiàng)債券和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券兩個細(xì)分品種，分別滿足地方政府在土地儲備和收費(fèi)公路建設(shè)的籌資需求，從而規(guī)范地方政府舉債行為，中國版的地方政府市政債雛形初顯。

發(fā)債行政、市場雙約束

上述《通知》反映了官方對中國版地方政府市政債構(gòu)想和要求。

中國版的地方政府市政債是地方政府專項(xiàng)債券，鄭春榮認(rèn)為，市政債規(guī)模必須控制在中央下達(dá)的專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，且債券由省一級地方政府代發(fā)，是中國版市政債的兩大特點(diǎn)。

為了控制債務(wù)規(guī)模，給地方舉債設(shè)立“天花板”，2015年起中央對地方政府實(shí)行債務(wù)限額管理，地方政府舉債額度不得突破限額。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理，各地試點(diǎn)分類發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排，包括當(dāng)年新增專項(xiàng)債務(wù)限額、上年末專項(xiàng)債務(wù)余額低于限額的部分。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2016年末全國地方債余額15.32萬億元，控制在年度地方債限額17.19萬億元以內(nèi)。2017年地方債限額約為18.82萬億元，其中一般債務(wù)余額限額約11.55萬億元，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額限額7.27萬億元。

新預(yù)算法規(guī)定，擁有發(fā)債權(quán)力僅限于31個省(區(qū)、市)和5個計(jì)劃單列市，因此《通知》明確，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券由省級政府發(fā)行。

除了上述行政約束外，中國版市政債最大特點(diǎn)是堅(jiān)持市場化改革方向，即加強(qiáng)市場對地方發(fā)行市政債約束，這體現(xiàn)在市政債項(xiàng)目設(shè)立、發(fā)行、信息披露、償債責(zé)任等方面。

根據(jù)《通知》，分類發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券籌集資金建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定、反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流，且現(xiàn)金流應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋專項(xiàng)債券還本付息。項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券嚴(yán)格對應(yīng)項(xiàng)目發(fā)行，可以對應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個項(xiàng)目集合發(fā)行，具體由省級財(cái)政部門確定。

《通知》還加強(qiáng)了發(fā)債信息披露內(nèi)容，地方政府應(yīng)當(dāng)及時披露項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券及其項(xiàng)目信息，包括專項(xiàng)債券對應(yīng)的項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案、專項(xiàng)債券規(guī)模和期限、發(fā)行計(jì)劃安排、還本付息等信息，以及項(xiàng)目進(jìn)度、專項(xiàng)債券資金使用情況等信息。

在償債方面，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券對應(yīng)的項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入，應(yīng)當(dāng)按照項(xiàng)目對應(yīng)的專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項(xiàng)目對應(yīng)的項(xiàng)目收益償還到期債券本金。

中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)記者，財(cái)政部試點(diǎn)的土地儲備和收費(fèi)公路為試點(diǎn)的專項(xiàng)債券，具有明顯的市政收益?zhèn)�券特色。比如債券債券與特定的項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)，用項(xiàng)目收益來償還本息，債券資金具有�？顚Ｓ眯再|(zhì)，實(shí)行不同類型的債券資金“封閉”運(yùn)行，隔離風(fēng)險。強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目收益與融資自求平衡，走市場化道路，控制風(fēng)險。這種試點(diǎn)是我國地方政府債券發(fā)展的重要突破。

地方債管理疏堵結(jié)合

為了防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，中央一直采取疏堵結(jié)合，即開好正規(guī)融資“前門”，封堵違法違規(guī)融資“后門”。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，進(jìn)一步開好地方政府規(guī)范舉債的“前門”，有利于遏制違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，防范財(cái)政金融風(fēng)險。

針對近期地方政府債務(wù)管理，高層頻頻發(fā)聲。

7月24日召開的中共中央政治局會議強(qiáng)調(diào)“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。

7月28日召開的國務(wù)院常務(wù)會議部署積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險 堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。要求各地要落實(shí)屬地責(zé)任，堵住“后門”，堅(jiān)決遏制違法違規(guī)舉債。要求開好“前門”，支持地方政府合法合規(guī)舉債融資，加大對易地扶貧搬遷、深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的支持。

今年更早些時候，重慶、山東、河南、湖北相繼處罰了當(dāng)?shù)貍�別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，相關(guān)負(fù)責(zé)人或被撤職、或行政記過、或警告約談。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種答記者問

近期，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號，簡稱《通知》）。就此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。

一、問：試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種（以下簡稱“項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券”）的背景是什么？

答：新預(yù)算法（2014年修訂）和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）構(gòu)建了地方政府舉債融資機(jī)制的法律制度框架。預(yù)算法規(guī)定，地方政府舉債應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)采取發(fā)行地方政府債券方式，除此以外不得通過其他任何方式舉借債務(wù)。國發(fā)〔2014〕43號文件進(jìn)一步明確，對沒有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行一般債券融資，主要依靠一般公共預(yù)算收入償還，納入一般公共預(yù)算管理；對有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，納入政府性基金預(yù)算管理。

按照黨中央、國務(wù)院決策部署，近年來財(cái)政部堅(jiān)持“開前門、堵后門”的理念，會同有關(guān)部門加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展可持續(xù)。為進(jìn)一步開好政府規(guī)范舉債的“前門”，在依法增加地方政府債務(wù)限額的同時，財(cái)政部積極推動完善政府債務(wù)管理機(jī)制，充分發(fā)揮政府債務(wù)限額資源的使用效益。根據(jù)第十二屆全國人大五次會議審議批準(zhǔn)的《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報告》，近期財(cái)政部進(jìn)一步加大工作力度，穩(wěn)步推進(jìn)完善地方政府專項(xiàng)債券制度。

印發(fā)《通知》，目的是指導(dǎo)地方在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，同步研究建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，立足我國國情、從我國實(shí)際出發(fā)，打造中國版的地方政府市政項(xiàng)目“收益?zhèn)?/FONT>”。做好這項(xiàng)工作，有利于依法開好地方政府規(guī)范舉債的“前門”，保障重點(diǎn)領(lǐng)域合理融資需求，加大補(bǔ)短板力度，也有利于深化財(cái)政與金融互動，引導(dǎo)社會資本加大投入，更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的積極作用。