2014年國發(fā)43號文的出臺與新《預(yù)算法》的實(shí)施，將地方政府融資平臺推到了風(fēng)口浪尖，轉(zhuǎn)型調(diào)整能否成功關(guān)系到城投公司的生死存亡。今年以來，財(cái)政部等印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號），對地方政府和平臺公司舉債融資行為進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。規(guī)范地方政府舉債融資和剝離政府融資平臺融資職能，進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型迫在眉睫。城投公司轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，雖然沒有統(tǒng)一的模式，但轉(zhuǎn)型的方向是明確的，即由融資功能導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)業(yè)經(jīng)營導(dǎo)向，由做大資產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘齼r(jià)值導(dǎo)向。作為本輪國企改革的全新嘗試，國有資本投資運(yùn)營公司更加強(qiáng)調(diào)市場化的經(jīng)營方式和管理手段，充分彰顯國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力，這與城投公司的轉(zhuǎn)型思路是不謀而合的。因此，改組組建國有資本投資運(yùn)營公司是當(dāng)前城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個方向和契機(jī)。
一、國有資本投資運(yùn)營公司概述
（一）國有資本投資運(yùn)營公司概念的提出
國有資本投資運(yùn)營公司，作為國企改革的新名詞，最早出現(xiàn)在2013年11月15日發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，文件明確指出我國將組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。李克強(qiáng)總理在2014年兩會上作政府工作報(bào)告時提出“完善國有資產(chǎn)管理體制，準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，推進(jìn)國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)”，將“國有資本運(yùn)營公司”和“國有資本投資公司”合并稱為“國有資本投資運(yùn)營公司”。
2015年8月，被視為本輪國企改革“頂層設(shè)計(jì)”的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）進(jìn)一步提出國有資本投資公司和運(yùn)營公司的運(yùn)營模式；2015年10月，作為核心配套文件之一的《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，明確提出“改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司”，以此作為完善國有資產(chǎn)管理體制的重要途徑，進(jìn)一步明確了改組、組建國有資本投資公司和運(yùn)營公司的具體路徑。
（二）國有資本投資運(yùn)營公司的典型特征
國有資本投資運(yùn)營公司以提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報(bào)為主要目標(biāo)，通過股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，促進(jìn)國有資本合理流動，實(shí)現(xiàn)保值增值；以服務(wù)國家戰(zhàn)略、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為主要目標(biāo)，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)。國有資本投資運(yùn)營公司的建立將促使國有資產(chǎn)管理體制由原來的國資委“管人、管事、管企業(yè)”轉(zhuǎn)為以“管資本”為主，原來的“國資委—國企”的兩層結(jié)構(gòu)也將轉(zhuǎn)為“國資委—國有資本投資運(yùn)營公司—國企”三層結(jié)構(gòu)。其中，國資委是國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國有資本投資運(yùn)營公司是國有股權(quán)的持股人，而國企則專門從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。
具體而言，國有資本投資運(yùn)營公司有以下典型特征：
1.政企關(guān)系清晰化
國有資本投資運(yùn)營公司要求建立完善、健全的現(xiàn)代企業(yè)制度，與國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)清晰的劃分界面，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過派出董事和監(jiān)事依據(jù)公司章程及議事規(guī)則參與公司治理，改變過去政府意志主導(dǎo)的模式，實(shí)現(xiàn)國有資本投資運(yùn)營公司的獨(dú)立經(jīng)營和運(yùn)作。
2.組織管控體系健全化
國有資本投資運(yùn)營公司調(diào)整優(yōu)化總部部門設(shè)置及職能設(shè)計(jì)，提升總部管控全局的能力，加強(qiáng)公司總部對全資、控股和參股企業(yè)的科學(xué)管理，針對不同行業(yè)、不同定位的下屬業(yè)務(wù)單元科學(xué)確定管控策略。國有資本投資運(yùn)營公司對下屬產(chǎn)業(yè)的管理不再人、財(cái)、物一把抓,而是依托科學(xué)、合理的管控體系,充分發(fā)揮下屬產(chǎn)業(yè)的自主經(jīng)營權(quán),實(shí)現(xiàn)管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變。
3.資源配置高效化，產(chǎn)業(yè)布局合理化
國有資本投資運(yùn)營公司實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)向優(yōu)勢領(lǐng)域聚集，培育主業(yè)競爭力,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。同時對沉淀資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌盤活,對不良資產(chǎn)進(jìn)行處置，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化，并將資本重新進(jìn)行配置。盤活存量，有利于增進(jìn)國有企業(yè)的競爭力及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的長效經(jīng)營；擴(kuò)充增量，有助于行業(yè)內(nèi)部及產(chǎn)業(yè)之間的優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國有資本更為合理的產(chǎn)業(yè)布局。國有資本投資運(yùn)營公司對于整合國有企業(yè)資源、提升資源配置效率、避免重復(fù)建設(shè)與投資、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局具有重要意義。
4. 融資渠道多元化
國有資本投資運(yùn)營公司在強(qiáng)化已有的傳統(tǒng)融資能力外，依托做大做強(qiáng)做優(yōu)的企業(yè)實(shí)體，在探索債券、中期票據(jù)、信托計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、跨境融資等新型融資方式，并降低融資成本方面有著更多的優(yōu)勢，可借此撬動更大的資金杠桿，對支持企業(yè)自身和當(dāng)?shù)貙?shí)體企業(yè)的發(fā)展都有著積極作用。
5. 風(fēng)險(xiǎn)控制全面化
全面的風(fēng)險(xiǎn)控制體現(xiàn)在兩個方面。首先，嚴(yán)格遵守國企管理等相關(guān)法律法規(guī)和政策，嚴(yán)格執(zhí)行三重一大事項(xiàng)的決策程序，確保國有資產(chǎn)保值增值等，這是對國有資本投資運(yùn)營公司風(fēng)險(xiǎn)管理的硬要求。其次，充分發(fā)揮國有企業(yè)黨組織政治核心作用，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，創(chuàng)新國有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的途徑和方式，是對國有資本投資運(yùn)營公司強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制的軟要求。
二、城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運(yùn)營公司的意義和作用
（一）有利于城投公司打造成市場化主體
改組改造國有資本投資運(yùn)營公司有利于在政府與城投公司之間構(gòu)建清晰治理界限，劃清政府行為與企業(yè)行為的邊界，做到產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明，恢復(fù)城投公司作為獨(dú)立市場競爭主體的地位。同時，國有資本投資運(yùn)營公司是按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求運(yùn)作的，城投公司可照此建立現(xiàn)代化的企業(yè)制度，比如優(yōu)化公司的行政、人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的管理制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)公司三會制度建設(shè)，這些都有助于城投公司按照規(guī)范化、市場化的方式經(jīng)營管理。
（二）有利于城投公司實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級
被剝離政府融資職能的城投公司，傳統(tǒng)的融資業(yè)務(wù)和傳統(tǒng)的經(jīng)營方式將難以為繼。通過改組改造國有資本投資運(yùn)營公司，搭建專業(yè)的資本運(yùn)作平臺，推進(jìn)國有資本進(jìn)退調(diào)整，孵化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步優(yōu)化城投公司的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長方式，不斷培育核心競爭力，形成實(shí)體產(chǎn)業(yè)支撐，快速實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。
（三）有利于城投公司構(gòu)建多元化融資方式
當(dāng)前，融資平臺公司面臨著巨大的資金壓力，傳統(tǒng)的融資模式要么資金成本攀升，要么渠道變窄。同時，國家一直倡導(dǎo)股權(quán)融資方式。因而，探索出多種形式的融資方式是城投公司需要解決的問題。通過改組改造國有資本投資運(yùn)營公司，城投公司可靈活運(yùn)用資本市場提供的企業(yè)債券、票據(jù)、基金以及資產(chǎn)證券化等方式拓展融資渠道。
（四）有利于推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展
城投公司改組改造國有資本投資運(yùn)營公司，通過對現(xiàn)有的國有資源和國有資產(chǎn)進(jìn)行合理整合，集合國有資本和優(yōu)勢資源，盤活地方政府的企業(yè)資產(chǎn)，發(fā)展國有資本運(yùn)營等優(yōu)勢項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)向優(yōu)勢領(lǐng)域聚集，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
改組改造國有資本投資運(yùn)營公司可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合，并借助資本市場開展投資培育、股權(quán)運(yùn)作和資本整合，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引領(lǐng)資本投向，優(yōu)化國有資本布局，體現(xiàn)國有資本的控制力和影響力，提高地方國有資本的配置效率。
三、城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運(yùn)營公司的可行性
從國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)單位來看，大多是資本實(shí)力厚、市場競爭力強(qiáng)的國企，而城投公司在發(fā)展過程中，往往得到了地方政府的大力支持，集中了地方政府主要的國有資產(chǎn)資源，成為地方政府最重要的國有企業(yè)。在城投公司幾十年的發(fā)展過程中，大多也積累了轉(zhuǎn)型國有資本投資運(yùn)營公司的條件。
首先，在基礎(chǔ)方面，城投公司擁有當(dāng)?shù)剌^多的國有資產(chǎn)。作為地方政府性債務(wù)融資的主渠道，城投在長期發(fā)展過程中擁有的資產(chǎn)規(guī)模已非常龐大，占地方國有企業(yè)資產(chǎn)的比重總體過半，個別省市甚至達(dá)到80%以上，其中包含了大量的公共資源，包括土地與公共基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)質(zhì)的國有資產(chǎn)，資本結(jié)構(gòu)穩(wěn)健、清晰，存在較大的價(jià)值挖掘空間。
其次，在動力方面，城投公司自身積極主動尋求轉(zhuǎn)型。43號文出臺后，國家對規(guī)范地方政府債務(wù)出臺了一系列措施。目前地方政府面臨經(jīng)濟(jì)下行和穩(wěn)增長的雙重壓力，資金需求量較大，在這種客觀情況下，城投公司的市場化轉(zhuǎn)型已經(jīng)迫在眉睫。如何實(shí)現(xiàn)從融資型企業(yè)向經(jīng)營型企業(yè)轉(zhuǎn)變、從行政化管理向公司化管理轉(zhuǎn)變，提升經(jīng)營性企業(yè)的盈利能力、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是城投公司當(dāng)前轉(zhuǎn)型發(fā)展亟需考慮的問題。因此，城投公司希望通過改組組建國有資本投資運(yùn)營公司實(shí)現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)型升級。
第三，在能力方面，城投公司已經(jīng)積累了比較豐富的國有資產(chǎn)管理能力。一些城投公司在發(fā)展過程中已具備了國有資本投資、運(yùn)營的能力，具備成為國有資本投資運(yùn)營公司的雛形。這類實(shí)力較強(qiáng)的平臺公司可以利用自身已有優(yōu)勢，以傳統(tǒng)的土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，通過市場化運(yùn)作，順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。
最后，在支持方面，城投公司得到地方政府的大力支持。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，穩(wěn)中求進(jìn)是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主基調(diào)，投資拉動依然成為經(jīng)濟(jì)增長的重要方式。地方政府為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要有一個載體實(shí)現(xiàn)其意愿，而城投公司多年來履職地方政府意愿、發(fā)揮社會效益，得到了地方政府的廣泛認(rèn)可。在當(dāng)下轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)口，地方政府也有意在資源、資產(chǎn)、項(xiàng)目、政策等方面給予城投公司更多的支持，不僅能夠保障城投公司穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也起到重要作用。
四、城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運(yùn)營公司的策略
（一）明確自身功能定位，打造業(yè)務(wù)生態(tài)系統(tǒng)
國有資本投資運(yùn)營公司是國資委“管資本”的重要實(shí)現(xiàn)形式，其定位是“進(jìn)退和調(diào)整”、“投資為主，發(fā)揮控制力和影響力”。未來城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運(yùn)營公司，需要定位于國有資本的市場化經(jīng)營主體，在政府監(jiān)督下進(jìn)行市場化經(jīng)營，自負(fù)盈虧。
新形勢下，城投公司需要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)布局能力的建設(shè)，在積極承接政府項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，結(jié)合所在地的行業(yè)優(yōu)勢和政府重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)，多元化開展能源資源、公共服務(wù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、金融行業(yè)等重要領(lǐng)域的投資，充分發(fā)揮國有資本的資源整合價(jià)值優(yōu)勢，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公司總體價(jià)值最大化。
（二）聚焦運(yùn)營模式創(chuàng)新，構(gòu)建有力的管控體系
國有資本投資運(yùn)營公司的主要作用是促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，提高國有資本流動性，發(fā)揮國有資本的帶動作用。城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運(yùn)營公司，須基于自身發(fā)展需要，打造集融資管理、投資管理和資產(chǎn)管理于一體的資本運(yùn)營新模式。
通過健全法人治理結(jié)構(gòu)，建立完善的董事評價(jià)、問責(zé)制度；建立完備的集團(tuán)公司與子公司董事會協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。完善監(jiān)事會監(jiān)督檢查工作機(jī)制，明確職責(zé)邊界和履職要求，加大監(jiān)事會揭示問題處理力度，建立問題整改督辦和公示制度，嚴(yán)格責(zé)任追究。另外，總部職能和管控方式需轉(zhuǎn)換優(yōu)化。財(cái)務(wù)管控和戰(zhàn)略管控等手段要靈活組合，“放權(quán)”和“有效管控”相結(jié)合，按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的原則，梳理、清晰界定總部、子公司的權(quán)責(zé)界限，建立精干、規(guī)范、高效的組織機(jī)構(gòu)和決策體系。
（三）強(qiáng)化預(yù)算控制機(jī)制，建立完備的盈利模式
因城投公司的使命較特殊，在轉(zhuǎn)型的過程中可以不單單以營利為目的，需適當(dāng)承接一定數(shù)量的政策性任務(wù)，但必須要有效率和效益理念，能夠獨(dú)立運(yùn)作，能夠使國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值，成為政府與市場的橋梁，獨(dú)立承擔(dān)起具有市場性質(zhì)的系列任務(wù)，最終形成完整的盈利模式。
城投公司在經(jīng)營管理活動中，應(yīng)以預(yù)算為導(dǎo)向，從企業(yè)實(shí)際出發(fā)，建立全面預(yù)算管理體系，并將預(yù)算管理逐步貫徹到各個部門、各個業(yè)務(wù)單元，有效利用預(yù)算評價(jià)來評判各部門、各個業(yè)務(wù)單元的工作績效。同時，兼顧預(yù)算控制和企業(yè)效益的關(guān)系，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。
（四）重視人力資本管理，形成有效激勵的管理體制
人力資本是城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運(yùn)營公司的關(guān)鍵所在。人力資本戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)圍繞人才發(fā)展與管理、激勵約束機(jī)制建設(shè)兩個核心進(jìn)行。在人才發(fā)展與管理方面，應(yīng)當(dāng)對企業(yè)經(jīng)營人員實(shí)行雙軌制管理，對公司董事、監(jiān)事、核心經(jīng)營班子保留公務(wù)員身份，同時通過契約明確相應(yīng)職權(quán)；在經(jīng)理層方面，用市場化方式選聘職業(yè)經(jīng)理人，按照市場水平確定職業(yè)經(jīng)理人薪酬激勵方案和績效評價(jià)體系。
在激勵約束機(jī)制方面，城投公司需要基于國有資本投資運(yùn)營公司的發(fā)展戰(zhàn)略，建立科學(xué)、公平、公正的現(xiàn)代績效評價(jià)和價(jià)值分配機(jī)制，調(diào)動員工積極性，進(jìn)而全員驅(qū)動組織戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。同時需要引進(jìn)中長期激勵計(jì)劃，在保證國有資產(chǎn)不流失和政府有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，積極探索超額利潤分紅、員工持股計(jì)劃等激勵方式，促進(jìn)公司業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展。
結(jié) 語
作為改革路徑的一種全新探索，城投公司改組組建國有資本投資運(yùn)營公司目前還沒有普適性的解決方案，需要社會各方的共同努力。首先，各級國資委要進(jìn)一步從“授權(quán)范圍”、“授權(quán)方式”、“考核重點(diǎn)”、“管理手段”、“企業(yè)定位”和“人事選任”方面明確國有資本投資運(yùn)營公司的監(jiān)管方式及其與其他所監(jiān)管企業(yè)的不同之處；其次，城投公司要立足實(shí)際，根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和自身優(yōu)勢，明確國有資本投資運(yùn)營公司組建的戰(zhàn)略定位和組建方式，摸索出適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局和業(yè)務(wù)范圍，健全和完善治理機(jī)制、決策機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制；最后，城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運(yùn)營公司應(yīng)著眼于國資布局的優(yōu)化以及國資投資和資產(chǎn)組合，有力提升產(chǎn)業(yè)投資和資本運(yùn)作等核心能力。我們有理由相信，在多方的共同推動下，借助于國內(nèi)外國有資本投資運(yùn)營公司的實(shí)踐，依托自身不斷努力，城投公司定會探索出新路，成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，給地方經(jīng)濟(jì)帶來新的活力，締造新形式下城投公司發(fā)展路程新的輝煌。